湖南省政协专题调研：推进社会保障兜底脱贫

　　说起家里的境况，邵阳县金称市镇大兴村村民陈旺保一脸愁容，“老伴和儿子都有智障，我不在家他们连饭都吃不上。”

　　因为要照料家人，陈旺保无法外出打工，一家人只能依靠农村最低生活保障和政府救助生活。

　　5月中旬，在湖南省政协副主席刘晓的带领下，省政协社会和法制委员会组织各级政协委员走进邵阳市城步县、隆回县、邵阳县3个国贫县，就推进社会保障兜底脱贫开展专题调研。 

　　走访中，多个与陈旺保家庭相似的贫困户令委员们心酸不已。

　　在打赢精准扶贫的攻坚战中，中央提出了实施“五个一批”工程，“社会保障兜底脱贫一批”是其中之一。如何更好地开展此项工作，调研组体察实情，倾听民声，探寻良策。

　　　　逐步建立的兜底保障体系 

　　在隆回县南岳庙镇，调研组走访了10多户贫困家庭。

　　造端村低保户范德喜老两口年过六旬，与因病丧失了劳动能力的儿子和智力残障的儿媳住在一起。面对调研组成员，范德喜拿出了记录儿子儿媳低保、早晚稻补贴、退耕还林生态补贴、粮食直补、油菜补贴等扶助资金发放情况的存折。这些钱是他家的主要经济来源。除此之外，老两口还要不断做些零工来维持一家生计，日子过得很拮据。

　　2011年，一场车祸让大坪村低保户邓立民一家陷入绝境。车祸造成邓立民高位截肢，他在床上一躺就是5年，家庭的重担全压在妻子身上。两年前，女儿考入大学，邓立民一年1000多元的低保补助对高昂的学费而言，无疑是杯水车薪。

　　一个个困难家庭，触动委员们的心。大家建议，按照省政协精准脱贫“三个一”的要求，发动各级政协委员及社会力量，向贫困家庭伸出援手。

　　邵阳市副市长东·华尔丹介绍，截止2015年底，邵阳市共有80万贫困人口，占全省贫困人口的16.46%；1273个贫困村，占全省贫困村的15.91%。2011年以来，邵阳市共投入各类扶贫开发资金21.7亿元，解决了50万贫困人口的温饱问题。

　　“市县两级政府分别成立了社会保障兜底工作领导小组和办事机构，两级财政预算安排社会保障兜底扶贫专项配套资金。”东·华尔丹说，所需资金由市县两级财政按照2:8的比例分担。政府将兜底扶贫工作纳入绩效考核范畴。

　　目前，邵阳市逐步形成了以农村最低生活保障、医疗救助、农村特困供养等为主要内容的农村社会兜底扶贫保障体系。以2006年开始建立的农村低保制度为例，补贴标准从每人每年240元，提升到2015年的1980元。接受过保障的人数从2006年末的4.3万人增加到2015年底的44.8万人，贫困人口实现了基本生活兜底。

　　为提升基层组织脱贫能力，近年来，邵阳市县两级政府着力在指导基层抓好村级领导班子、农村致富带头人队伍建设上下功夫。通过采取“两推一选”、“公推直选”、面向社会公选、上级党组织委派等方式，选好配强了一批村两委班子。

　　　　制度缺失导致保障难开展 

　　2005年，邵阳市建立农村分散五保供养制度之初，供养标准是每人每年500元，到2015年已提高到每人每年2900元。对于无劳动能力、无生活来源、无赡养的农村特困五保对象，采取在吃穿住医教葬方面给予生活物资方面的兜底扶助及安置在敬老院集中供养两种方式解决。

　　邵阳市民政局副局长肖殿群告诉湘声报记者，全市目前保障农村五保对象5.84万人，其中分散供养5.1万人，集中供养7326人。当前，绝大多数的基层敬老院条件有限，经费、护理人员严重不足，致使集中供养的老年人生活条件艰苦。加之受传统观念影响，老年人普遍对入住敬老院表示反感，致使不少敬老院“人去楼空”。

　　今年年初，国务院颁布了《进一步健全特困人员供养制度的意见》，对城乡特困人员实施兜底保障。但目前湖南还未出台相应的实施办法，不利于该项工作的开展。

　　在邵阳，有相当一部分儿童因父亲死亡、母亲改嫁，只得随年迈体弱的祖父、祖母或其他监护人一起生活。还有部分非婚生育子女，因父亲死亡后，母亲杳无音信或不承担抚养义务，他们的生活无来源，家境困难。

　　“按现行政策规定，这类儿童因难以提供具有法律效力的证明资料，不能纳入孤儿保障范围，而得不到救助保障。”东·华尔丹说，相关制度亟需完善。

　　近年来，邵阳市将低收入家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人和重症病患者等纳入医疗救助范围。落实了省定24种农村重大疾病补偿政策，通过补偿医疗费用1.9亿元，救治农村重大疾病患者2.08万人次，补偿比率达到70%。

　　然而，目前该政策救助的重点是最低保障服务对象。对于其他困难群众而言，救助范围较窄，大病仍然是目前许多家庭返贫的重要原因。统计显示，邵阳的深度贫困户，因病因残致贫的达到83%。调研中，委员们一致呼吁，要健全医疗救助体系。

　　丹口镇镇长杨秀英表示，当前既定的扶贫线与现实的矛盾依然突出。人均纯收入2805元的贫困线定得低，且没有具体的测算方法。“分摊到每个月只有200多元，这仅仅能解决最基本的生存问题，生病就医和小孩上学根本保障不了。”

　　调研组还发现，贫困户的鉴定缺乏科学性，除少数深度贫困家庭外，大部分农村家庭经济收入状况差不多。一些懒惰的低收入家庭被纳入贫困系统，享受扶贫资金，而辛勤劳动的家庭因收入稍高没有被纳入，难免引发矛盾。

　　2015年，省商务厅将坪子寨村列为定点扶贫联系村。在核定农村最低生活保障对象时，确定了“九进九出”的办法。省商务厅扶贫工作队队长黄新建告诉湘声报记者，他们将因缺少劳动力、低收入造成生活困难，因灾、因病及残疾致贫等九类对象及时纳入最低生活保障范围；对无故不从事生产劳动、日常生活消费明显高于最低标准、违反法律法规致贫等九类对象，及时取消其低保资格。

　　此外，对低保户中二级以上的残疾人和因患重病完全丧失劳动能力的对象，在享受最低生活保障金待遇的基础上，在最低生活保障标准上再增加30%进行保障；对低保户中单亲家庭的未成年子女、一户多残家庭中的残疾人、年满60岁的残疾人等特困对象，在享受最低生活保障金待遇的基础上，再按最低生活保障标准增加10%予以保障。

　　坪子寨村的做法得到了省政协副主席刘晓的肯定。他表示，好的经验应当及时地总结归纳，并进行推广。

　　　　标准不一阻碍扶贫对象认定 

　　调研组发现，对于政府部门而言，当前社会兜底扶贫对象精准认定难度较大。

　　“社会救助与扶贫开发制度衔接不够，部门信息共享程度不高。”东·华尔丹说，全省居民家庭经济状况信息数据交换平台仅能与卫计、新农合、残联对接，与扶贫等相关部门数据无法对接，这对开展对象确定、建档立卡、具体施救等兜底工作十分不利。

　　加上社会信用体系不健全，通过隐藏家庭财产、瞒报家庭收入等手段申请社会救助，重大疾病、残疾证明材料真伪难辨等情况时常发生。

　　今年4月，邵阳市政协通过调研了解到，邵阳有近12万农村低保对象没有纳入扶贫办建档立卡的范围。市政协主席周吉平在调研座谈会上直言，有一个村有91人享受低保待遇，但是纳入建档立卡的只有6人，全市的纳入比例为12%左右。

　　分管邵阳市社会保障兜底工作的肖殿群表示，因部门职能不同，扶贫办在统计贫困人口时，将最低保障对象的低保算入了家庭收入，这样导致很多低保家庭的人均年收入超过了2805元，致使他们无法进入建档立卡名单，享受不了政策扶持。

　　“低保对象，绝大部分是每个地方生活最困难的人。”肖殿群说，提高低保对象纳入的比例，让没有建档立卡的贫困户尽快脱贫，既符合中央“不落下一个”的扶贫精神，也能让更多家境差不多的贫困户感受到公平。但他也表示，当前民政部门面临的最大问题是人手不足，依靠单一部门的力量难以实现社会保障兜底脱贫。

　　“保障对象流动性大，有的投靠亲友，人户分离；有的跨社区、跨乡镇，甚至跨县市区居住，给收入核定和跟踪管理带来不便。”肖殿群说，保障对象的查证走访面广，工作量大，每个乡镇只有一到两个专干，要负责整个乡镇至少2000名以上的兜底对象的识别。他们还兼着救灾、社会救助、安置等其他民政工作。很多情况，民政干部无法真实掌握。

　　在这样的情况下，保障对象入户调查、民主评议工作都依靠村居委会来做，致使调查结果受村（居委会）裁量权影响过大，出现村（居）委会为主、乡镇配合的倒置现象，容易产生错保、漏保。这与政策规定的由乡镇组织实施，村居委会配合开展的要求，背道而驰。加上基层的村干部素质参差不齐，一些人难免会安排一些关系户，造成村级组织不稳定。

　　肖殿群建议，上级政府要配齐人员编制，要充分发挥市县两级成立的低收入家庭认定机构的作用；同时积极引入政府购买服务。目前，全省尚未全面推广政府主动购买社会保障服务，兜底扶贫方式仍然单一。

　　据测算，扶贫标准和农村低保保障标准“两线合一”后，邵阳市将增加2亿多元的低保资金需求。东·华尔丹表示，医疗、养老服务、孤儿救助等方面都需要财政资金保障，仅靠市财政无法满足需求。

　　“省政府要尽快出台一个关于全省社会保障兜底的政策性文件，明确兜底对象认定的手段和程序，以及兜底到什么程度，兜底资金从哪里来、怎样去筹措，省市县财政如何分级保障等问题。”肖殿群说。

　　　委员观点 

　　袁海平（省政协常委、社法委主任）

　　上级部门在制定政策、安排项目资金时，要进一步向经济欠发达地区倾斜。一要进一步加强各项保障制度与扶贫开发制度的有效对接；二同样是基础养老金收入，扶贫部门将其计入家庭收入，而低保部门不计入家庭收入，易导致兜底扶贫对象认定出现偏差，建议上级有关部门统一家庭收入计入方式。

　　彭崇谷（省政协常委、省人力资源和社会保障厅原厅长）

　　通过产业发展增加集体收入，带动兜底脱贫的成效是明显的。建议创新产业扶贫的方式，将自然资源、农户自有资源以及各类扶贫资金资产化；由合作社、企业等主体以市场化的方式经营，将收益落实到每个贫困户；要提高有劳动能力的贫困户的参与度，增强脱贫的内生动力和可持续发展能力。

　　谢树林 （省政协常委、长沙市政协原主席）

　　当前，经济、物资扶贫工作做得多，精神、思想扶贫工作做得少。建议要多措并举。扶贫重在扶志，基层政府在扶志方面还要加大力度。广大农村地区、贫困地区，造血功能不强，等靠要的思想还一定程度存在，要建立一个好的机制，保障脱贫之后不返贫。

　　卢妹香（省政协常委、省妇联副主席）

　　基本保障兜底的标准，要切合地方的实际情况，适度地进行调整。兜底的方法上要考虑均衡性和实行动态管理。不属于兜底保障的情况，要及时退出。因突发情况，转为贫困的家庭，要及时纳入。政府要及时更新信息，加强动态管理。要健全机制，让核定保障走程序，使村级认定、评议贫困户，做到公平公正公开。

　　陈丹萍（省政协委员、省红十字会副会长）

　　省红十字会有相应的扶贫救助资金，对一些特殊疾病，红十字会有人道救助金。各县市区可以与红十字会加强合作，共同致力精准脱贫。在对五保老人进行集中供养等社会保障工作中，要充分发挥社会资本的作用，吸纳更多社会力量参与其中，做医养结合的社会福利事业。

　　田良玉（省政协委员、省总工会副巡视员）

　　扶贫是一个系统工程，需要多部门统筹、协调配合，把扶贫的绩效考核和问责机制抓实。广大的农村需要焕发生机与活力，要着力做好农村基础设施、农业合作社、农业产业带头人等工作，吸引更多的有志青年和大学生到农村，把农村劳动力聚集起来，发挥他们的作用，助力自主脱贫。

　　何凤姣（省政协委员、湖南大学化工学院教授）

　　基层现有的扶贫队伍人员编配不尽合理，一方面人员老化、年轻人占比低，另一方面工作力量明显不足。扶贫系统编制没有设置到乡镇，使得实施精准扶贫关键的管理层出现断层。这样一来，项目资金出问题就难以避免。全力实现精准脱贫，事情必须要有人做，因此各级政府必须在加大人力投入上下功夫。

　　谭奇元（省政协委员、省残联副理事长）

　　对于因病因残没有赡养能力的、家里有重度残疾的，或者一户多残 ，年累计支付医疗费超出家庭可支配收入等情况的贫困对象，市、县两级政府在工作中要进一步重视，现有的政策要进一步落实。既没钱，又没有劳动力的这部分人的衣食住行，要加强补贴、扶持力度。相关的补贴要坚持发放到位。 (湘声报 许望桥)