关于乡镇财政建设与管理的建议

　　乡镇财政是我国财政体系的重要组成部分，是乡镇政府履行各项职能的基础和保障。随着公共财政改革的不断深入和农村综合改革的实施，目前乡镇财政的工作任务和运行环境发生了重大变化，综合服务、会计核算和资金监管职能日益加强，乡镇财政科学化精细化管理水平不断提升，乡镇财政已成为乡镇政府和财政部门服务“三农”的重要窗口。但在改革转型过程中，我省乡镇财政建设与管理相对滞后于形势发展，特别是在预算管理、队伍建设、资金监管、财政财务管理等方面存在一些亟待解决的问题。

　　一、我省乡镇财政工作面临的主要问题

　　1、乡镇财政地位不明，履职艰难。一是职能定位不明确。至今我省还没有相关的文件明确对乡镇财政职能予以具体划分，因缺乏明确的职能定位，导致乡镇财政管理机构与其他部门、甚至财政内部的职能衔接运转不顺畅；二是管理机制不顺畅。目前我省采取由乡镇政府直接管理、县级财政垂直管理、县级财政和乡镇政府共同管理三种模式，管理模式多样化导致上级财政对乡镇财政管理、指导和监督的难度加大。特别是下放到乡镇管理的财政所，由于人、财、物的管理关系发生了变化，地方干预大，财经政策、法规不能有效执行，财政监督职能弱化，财政人员精力无法集中到财政本职业务工作中，造成职能严重错位。三是资金监管乏力、监督作用难发挥。表现为监管意识不够强、涉农资金监管难、跟踪监管不到位等

　　2、乡镇财力弱、运行保障能力差。一是乡镇事权财力不匹配。因事权不断向下转移而财权不断向上集中，乡镇政府承担了大量与财力不相称的职能，成为事多、责大、权小的一级政府，财政功能十分虚弱，实际上处于“无财无政”的尴尬局面；二是乡镇财政公共服务能力弱。大多数乡镇财政收入来源有限，还没走出吃饭财政、运转财政的老路。目前尽管乡镇干部工资和政府运转基本能勉强保障，但民生改善和重点工程等公共服务的保障能力相对较弱。四是刚性支出难控制。除了人员超编外，计划生育、政策性安置、文明创建、信访维稳、综合治理、安全生产、食品安全等诸多“一票否决制”工作及各类考核、评比、达标工作等刚性开支，让乡镇控制支出是难上加难。加之多数地方在预算安排上都是采取“紧乡保县”的做法。

　　3、体制机制不活、队伍建设亟待加强。一是乡镇财政干部身份不明。全省乡镇财政所2001年核定行政编9985个、可使用事业编2407个，还有1672人无编，由于在改革中又将乡镇财政管理机构性质限定为事业单位，导致乡镇财政所干部的公务员身份问题难以解决。二是乡镇财政队伍地位偏低。乡镇财政涉及面广，工作“多、杂、烦”，普遍感到政治上无盼头，经济上没奔头，工作任务太压头，乡镇财政人员待遇偏低造成人心不稳。一方面政治待遇上不去，很多长期担任乡镇财政所长的乡财干部，临近退休，依然是一般干部，基层财政干部工作积极性和创造性受到压抑，在很大程度上影响着乡镇财政队伍的稳定，造成了财政系统人才的流失。另一方面是经济待遇偏低，与工作量极不匹配，乡镇财政所人员既没有行政职务享受合理公务员工资，又不能享受事业专业技术职称待遇，工资待遇差别极大，普遍反映在乡镇工作最累，待遇最低；三是人员结构配置不合理。我省乡镇财政干部队伍普遍存在人员结构老化，新生力量匮乏，知识结构单一，业务水平偏低，人员编制不足等问题，难以适应新形势下财政工作的需要。一方面，边远地区、贫困地区的财政所人员严重不足。另一方面，一些合并的大乡镇和城郊乡镇则普遍存在超编超人的现象。

　　4、乡财组织收入职能减弱、财力增长乏力。一是税源减少。二是乡镇收入结构不合理，可用财力少。三是乡镇缺乏组织财政收入的积极性。四是乡镇财源单一，财力增长乏力。

　　5、债务规模大、乡镇化债任务艰巨。截至2011年末，全省2505个乡级单位负债合计243.23亿元，平均每个乡镇972万元。债务结构中，兴办企业12.1%，公益事业30.7%，农业发展9.8%，机构运转13.7%，其他30%。债务来源既有金融机构、非银行金融机构贷款，也有财政借款和单位、个人借款。债务困扰造成政府资质下降，给乡镇机构运转造成严重影响。乡镇陷入债务链条，形成恶性循环。乡镇领导困于债务纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，工作职能不能有效发挥。除历史负债外，乡镇新生债务的原因多种多样。一是争项目资金配套负债。二是为促发展建设欠债。

　　二、加强我省乡镇财政建设与管理的对策建议

　　1、建立健全政策法规，为加强乡镇财政建设管理提供支撑。一是政府出台规范性文件，明确界定乡镇财政地位性质、职能作用，完善“乡财县管”的财政管理体制。对新形势下乡镇财政的重要性、职能定位、机构设置、人员管理、基础建设等提出明确的指导意见，建立起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政。不断增强基层政府社会管理和公共服务能力，为社会主义新农村建设和城乡统筹发展服务。二是尽快修订完善2000年颁发的《湖南省乡镇财政管理条例》，为乡财工作提供法律保障。《湖南省乡镇财政管理条例》已颁布实施12年了，从根本上解决了乡镇财政无法可依、管理失衡的状况，但随着形势的发展及乡镇财政职能的转变，《条例》中原有的一些内容已严重滞后和发生重大变化，建议有关方面要认真组织，加快完成对《条例》修订和完善。三是要建立财政资金监管机制。要完善省、市、县层层监管工作机制与财政资金绩效考评机制，重点发挥省级财政的推动作用与县级财政的枢纽作用，注重对资金使用和管理的监督和检查。要着手对从中央到地方所有的涉农资金进行全面梳理，完善涉农补贴资金的分配与发放方式，从省一级将各部门的各项惠农资金项目进行有效整合，实行“一个口子进出”，确保涉农资金的使用更加准确。

　　2、规范预算管理，建立乡镇基本财力保障机制。一是深入调研，科学制定乡镇财政运行保障的最低标准。在合理确定县乡基本支出最低保障线的基础上，财力要进一步向困难乡镇倾斜，根据乡镇基本支出需求，统筹考虑财力状况，通过完善县对乡财政体制、加大转移支付力度等措施充实乡级财力，帮助其弥补基本财力缺口。二是建立保障乡镇财政运转的转移支付专项资金，重点加大对困难乡镇的转移支付力度。转移支付制度在弥补基层政府财政收支缺口方面发挥着重要的作用，对取消农业税后财力显著减少的乡镇来说尤其重要。建议进一步扩大一般性转移支付范围，提高财力性转移支付比重，重点加大对困难乡镇的转移支付力度。同时，农村税费改革转移支付资金应主要留给乡镇财政。此外应加大对计划生育经费的转移支付，加大对乡镇社会综合治理、社会维稳经费的专项补助。三是细化对乡镇的财政预算，强化预算约束。把预算管理作为加强乡镇财政科学化、精细化建设的重要手段。乡镇预算管理标准化要以县为单位，在乡镇公用经费预算要高于县直机关标准基础上，统一乡镇公共财政预算的编制政策、编制要求和编制格式。

　　3、加强乡财队伍建设，提高管理水平。当前乡镇财政的工作任务主要体现在以监管财政资金、服务农村经济为主，主要承担组织预算收支执行、监督财政资金使用、兑现惠农补贴政策、指导村级财务管理等。而从了解的情况看，基层对稳定机构、明确职责的反映与呼声较为强烈。因此，对乡镇财政工作的重视应首先体现在机构的健全与职责的明确上。一是明确管理机构。基层财政工作繁重、人员较多、职能重要，为更好地发挥基层财政职能作用，建议参照外省做法，在省财政厅成立基层财政管理局，赋予执法权与监督权，指导全省乡镇财政工作，参与有关涉农补贴政策的研究，并指导其在基层的落实。各市、县乡镇财政管理机构也应相应统一设置。二是明确乡镇财政所性质。建议将乡镇财政所纳入公务员管理或“参公”管理。科学核定财政所编制，根据每个乡镇的实际和经济区域的大小来合理配置工作人员，防止人员过少影响财政职能的履行，人员过多造成人浮于事，浪费国家财力。三是逐步提高乡财干部待遇。在政治和经济上关心基层财政工作人员，提高他们的积极性。

　　4、发展壮大农村经济，助推乡级财力增长。根据国发〔2012〕10号《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，科学制定农村产业发展规划，大力发展区域经济。发挥财政杠杆作用，设立专项资金，重点支持有条件的地方发展“公司加农户” 的农业产业化模式，打造一批自主创新能力强、加工水平高、处于行业领先地位的大型龙头企业，形成规模经济效益，发展新型农业生产经营模式,增加农民收入，发展壮大农村经济，促进乡级财力增长。进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。

　　5、完善乡镇债务管控与化解机制，防范债务风险。要有效防范和化解乡镇财政债务风险，就一定要积极妥善处理乡镇债务问题。一是要全面核实乡镇债务。要进一步建立健全资产管理制度，形成“产权清晰、责任明确、民主监督、科学管理”的乡镇资产管理体系，按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实，核清全权债务主体，分清偿债义务和清偿责任；二是要逐步消化债务存量。制定基层化债奖励措施，对每项乡镇债务都制定出切实可行的偿债计划和奖励标准，分年度实施，有计划、有步骤地化解现有债务；三是严控新增债务。要在基层建立健全严格的债务管理制度。乡镇不得以政府财政名义举债，对乡镇确需兴办的公益事业应根据财力许可进行科学论证听证公决，并报县委、县政府批准，实行责任追究；四是改进项目投资方式。对在县乡投资的项目或工程，县乡财政配套资金数额要尽可能减少，乡镇一级取消配套。